Kỳ 2: Lỗ hổng pháp luật về BT

Những hệ lụy từ BT

Cơ chế đổi đất lấy hạ tầng hay hình thức đầu tư BT được tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu áp dụng như một “sáng kiến” từ những năm 90 thế kỷ trước. Cụ thể, chính quyền tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu đã ký hợp đồng với nhà đầu tư (NĐT) để họ bỏ tiền xây dựng hạ tầng, sau đó được địa phương trả bằng đất, mà thường là một con đường nào đó và đất đem đổi là đất hai bên đường. Tuy nhiên, GS Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Tài nguyên và Môi trường nhận định, không thể phủ nhận vai trò của BT trong việc PTKCHT, song chính sách này đã làm cho tham nhũng nảy sinh, và hệ quả rõ nhất là nhiều lãnh đạo tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu khi đó bị thi hành kỷ luật sau khi bị thanh tra.

Theo GS Đặng Hùng Võ, vấn đề đáng quan tâm đối với các DA BT là giá trị đem ra đánh đổi như thế nào? Giá trị con đường hay công trình hạ tầng nói chung được xây dựng do ai định giá, quyết toán? Kiểm toán ra sao, kể cả kiểm toán kỹ thuật để xác định chất lượng, hay chỉ lấy theo giá trị khái toán trong DA? Đất đai hai bên đường hay đất để thực hiện DA xây dựng nhà ở, khu đô thị đem đổi lấy con đường được tính theo giá đất nông nghiệp hay đất ở, đất ở đã có con đường hay chưa có con đường? Thực tế, khi tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu thực hiện các DA BT, tất cả phần giá trị của hạ tầng và giá trị đất đai đem ra đánh đổi hoàn toàn mù mờ, chưa hề có quy định nào trong luật.

Những năm gần đây, các DA theo hình thức BT đang có xu hướng nở rộ trên khắp cả nước, dù chưa hề có một báo cáo đầy đủ nào về toàn cảnh các DA BT.

Theo ghi nhận của ông Nguyễn Đình Hòa, Trường Đào tạo và Bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm toán thuộc Kiểm toán Nhà nước (KTNN), các DA BT hầu hết nằm ở các địa phương. Chỉ ở riêng Hà Nội, một báo cáo của UBND thành phố Hà Nội tháng 6-2017 về các DA BT cho thấy, tổng mức đầu tư của 16 DA đã và đang triển khai từ năm 2015 về trước lên tới 28.874 tỷ đồng. Tuy nhiên, số DA BT đội lên thành 24 DA từ năm 2014, theo kết luận của Thanh tra Chính phủ vào tháng 6-2017. Hơn nữa, mặt trái của các DA BT là điều rất đáng nói. Thanh tra Chính phủ đã tiến hành thanh tra 15 DA BT trên địa bàn Hà Nội thì có tới 14 DA là chỉ định thầu, nhiều NĐT yếu kém và cả 15 DA BT này đều có sai phạm ở mức độ khác nhau.

KTNN cũng phát hiện và đề nghị giảm quyết toán tương đương 61,9 triệu USD tại DA BT xử lý nước thải Yên Sở, hay giảm hơn 18 tỷ đồng trong tổng số chi phí đầu tư được kiểm toán gần 1.665 tỷ đồng tại DA đầu tư xây dựng Bảo tàng Hà Nội. KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính hơn 3.815 tỷ đồng trong tổng số 30.425 tỷ đồng được kiểm toán tại 21 DA BT, tương đương 12,54% giá trị được kiểm toán.

Biến tướng do thiếu công khai, minh bạch

Theo Phó Vụ trưởng Tổng hợp của KTNN Trương Hải Yến, hầu hết các DA đầu tư BT không nằm trong kế hoạch đầu tư trung hạn, không được thông qua HĐND. Nhu cầu, mục tiêu đầu tư DA BT không rõ ràng, không thể hiện được sự cần thiết, cấp bách theo quy định của Luật Đầu tư công và các văn bản hướng dẫn liên quan. Qua kết quả kiểm toán cho thấy, hầu hết các DA BT đều lựa chọn NĐT theo hình thức chỉ định thầu mà không thực hiện đấu thầu để chọn NĐT có đủ năng lực. Hầu hết các DA BT được giao đất trước khi hoàn thành công trình BT, có đơn giá đất tại thời điểm giao đất thấp hơn nhiều so đơn giá đất tại thời điểm bàn giao công trình, dẫn đến việc thanh toán không bảo đảm nguyên tắc ngang giá, làm lợi cho NĐT, gây thiệt hại NSNN.

Ông Phạm Quang Tú, chuyên viên thuộc Tổ chức Oxfam (Anh) cho biết, các Luật Đất đai, Đầu tư công và Quản lý, sử dụng tài sản công đã có quy định về hình thức BT nhưng vẫn còn những lỗ hổng. Chẳng hạn, Luật Đất đai 2013 chỉ có khoản 3, điều 155 (đất sử dụng vào mục đích công cộng; đất để thực hiện DA BT và BOT) quy định về việc Nhà nước giao cho NĐT quản lý diện tích đất để thực hiện DA mà không có quy định cụ thể nào về đất đai, loại đất, giá trị đất đai để trả cho NĐT khi thực hiện các DA BT. Bên cạnh đó, quy định trong Luật Đầu tư công và Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư BT cũng còn những điểm chưa thật sự chặt chẽ về pháp lý, còn lỗ hổng có nguy cơ gây bất lợi cho phía Nhà nước. Chẳng hạn, việc giao đất để trả cho NĐT hạ tầng trước khi hoàn thành công trình hạ tầng là không phù hợp vì cơ chế Nhà nước quy hoạch hạ tầng, đấu giá khu đất để trả cho NĐT lấy tiền xây dựng hạ tầng sẽ mang lại hiệu quả cao hơn. Nghị định này không có quy định chi tiết về đánh giá chất lượng và định giá giá trị công trình hạ tầng và định giá khu đất để trả cho NĐT đã tạo ra một khoảng trống pháp luật.

Trong một cuộc hội thảo gần đây về mô hình đầu tư BT do KTNN tổ chức, ông Phạm Quang Tú cảnh báo: “Quyền sử dụng đất và xây dựng công trình đầu tư công khi thực hiện DA BT lẽ ra phải được định giá và đấu giá công khai, minh bạch; nhưng thực tế lại theo cơ chế “xin - cho”. Vì thế, BT có nguy cơ trở thành mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng và tiêu cực”.

Cùng quan điểm này, Tổng KTNN Hồ Đức Phớc cho rằng, hình thức BT rất dễ bị bóp méo, biến tướng nếu thiếu công khai, minh bạch vì lợi ích nhóm, vì những khoản sinh lời vô cùng lớn từ cơ hội sở hữu những mảnh đất đắc địa hoặc những diện tích rộng lớn. Khởi nguồn cho những bất cập tại nhiều DA BT đã thực hiện là do việc không xây dựng và công bố kế hoạch DA hoặc có nhưng chậm và công tác lựa chọn NĐT không cạnh tranh, hầu hết chỉ định thầu.

Tổng KTNN Hồ Đức Phớc thẳng thắn chỉ rõ, về bản chất thật sự, các DA BT đó không phải là loại hình hợp tác công - tư, theo đó Nhà nước và tư nhân cùng xây dựng và quản trị DA, mà chỉ là hoán đổi việc thanh toán một DA công ích bằng quyền sử dụng đất thay cho tiền từ ngân sách. Đã có những bài báo gọi loại DA này là “mảnh đất màu mỡ” dễ nảy sinh tham nhũng và tiêu cực, và tôi cho rằng nhận định đó có cơ sở. Tuy nhiên, việc hạn chế hay cấm hẳn các DA này bằng một nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tương tự như Nghị quyết 437 mới được ban hành áp dụng cho các DA BOT e rằng khó khả thi một khi các công trình công ích vẫn cần được xây dựng, quỹ đất vẫn còn và được mở rộng theo các quy hoạch phát triển. Hơn nữa, vẫn còn tình trạng một số cơ quan chính quyền vẫn tiếp tục muốn có thành tích về chính trị và xã hội thông qua các DA được triển khai nhanh, gọn... Cho nên, để hạn chế các khía cạnh tiêu cực của cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”, trước mắt chỉ cần thực thi nghiêm Luật Đất đai. Theo đó, các khu đất cấp cho NĐT các DA BT bắt buộc phải được đấu thầu công khai. Đồng thời với đó là công khai quy hoạch phát triển của toàn bộ địa bàn có liên quan nhằm bảo đảm việc xác định giá trị khu đất sát nhất với giá trị trường.

(Còn nữa)